Rechtliche Aspekte des Stadtumbaus in West und Ost

Zusammenfassende Dokumentation der 3. Transferwerkstatt am 15. September 2009 in Fulda

Begrüßung
Für das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) begrüßte Prof. Dr. János Brenner die Teilnehmer in Fulda. Er wies darauf hin, dass die Transferwerkstatt die erste gemeinsame Veranstaltung der Bundestransferstellen Stadtumbau West und Ost darstelle und bedankte sich bei der Stadt Fulda für die Bereitschaft, die Durchführung der Werkstatt an diesem für ost- und westdeutsche Kommunalvertreter gut erreichbaren Ort zu unterstützen. Herr Brenner betonte weiter den kooperativen Charakter der Stadtumbau-Programme, der auch im rechtlichen Instrumentarium seinen Niederschlag findet. Die Begrüßung von Herrn Brenner finden Sie hier.

Für das gastgebende Land Hessen sprach Dr. Kurt Rauschnabel vom Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung ein Grußwort, in dem er ebenfalls das kooperative Moment des Programms Stadtumbau hervorhob, das sich in Hessen u. a. in der Vielzahl interkommunaler Kooperationen niederschlägt. Herr Rauschnabel wies in diesem Zusammenhang auch auf den integrierten Ansatz des Programms hin, der in den (inter)kommunalen Stadtumbau-Vorhaben zugrunde liegenden Integrierten Stadtentwicklungskonzepten (ISEKs) zum Ausdruck kommt.

Cornelia Zuschke, Stadtbaurätin der Stadt Fulda, erläuterte in ihrer Begrüßung die Herangehensweise der Stadt Fulda an den Stadtumbauprozess, an dessen Beginn zunächst Workshops standen, in denen eine Annäherung an das Thema frei und kreativ ohne fachliche Vorgaben erfolgte. So wurde Stadtumbau in Fulda zunächst zu einem Instrument zur Entdeckung lokaler Identitäten und führte zur Entwicklung eines objektbezogenen Ideen- und Werkzeugkastens. Frau Zuschke erläuterte dieses Vorgehen auch anhand einiger Folien, die Sie hier einsehen können.

Martin Karsten, Projektleiter bei der Bundestransferstelle Stadtumbau West und Christoph Haller von der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost, die die Veranstaltung arbeitsteilig moderierten, stellten das Tagungsprogramm vor und äußerten die Hoffnung, dass diese erste gemeinsame Veranstaltung beider Transferstellen den Anfang einer Reihe weiterer gemeinsamer Aktivitäten darstelle.

Wichtige rechtliche Aspekte beim Stadtumbau

Den inhaltlichen Einstieg in das Programm übernahm Dr. Arno Bunzel vom Deutschen Institut für Urbanistik (DIfU). Sein Vortrag gab einen umfassenden Überblick über den Stadtumbau betreffende Gesetze und Verordnungen, die Aufgaben und die Grundphilosophie des Stadtumbaus sowie über mögliche Maßnahmetypen. Herr Bunzel betonte, dass das Thema der Veranstaltung für die kommunale Praxis von hoher Bedeutung sei, da sich trotz der umfassenden Rechtsinstrumente oftmals Umsetzungsprobleme ergäben. Zwar sei der grundlegende kooperative Charakter der Stadtumbau-Programme zu begrüßen, jedoch zeigten sich in der Praxis nicht alle Akteure kooperationsbereit. Schwierig und bislang rechtlich ungelöst sei beispielsweise die Verteilung der durch Stadtumbau-Maßnahmen entstehenden Vor- und Nachteile für die betroffenen Akteure. Auch die Kooperation mit Kleineigentümern gestalte sich oftmals schwierig. Herr Bunzel stellte daher neben den konsensual orientierten Rechtsinstrumenten auch hoheitliche Eingriffsmöglichkeiten – insbesondere städtebauliche Gebote – als wichtige Ergänzung einer auf Kooperation angelegten Stadtumbau-Strategie vor. Die gesamte Präsentation von Herrn Bunzel finden Sie hier.

 

Stadtumbau- oder Sanierungsrecht: Welches Recht für welche Problemlage?

Norbert Friedrich, Stadt Bremerhaven, stellte am Beginn seines Beitrags anhand einiger konkreter Beispiele aus Bremerhaven-Lehe dar, wie es zur Verwahrlosung von Wohnimmobilien kommen kann. Etliche Häuser in Lehe seien in einem Teufelskreis aus Modernisierungsstau, geringen Mietpreisen, problematischen Mietern bzw. Leerstand und weiter steigenden Modernisierungsbedarfen gefangen. Nicht selten verbunden mit der Insolvenz eines Eigentümers sei die Verwahrlosung der Gebäude ("Schrottimmobilien"). Straßenzüge und damit das ganze Quartier würden durch verwahrloste Gebäude negativ beeinträchtigt. Nach Einschätzung von Herrn Friedrich seien neben fehlenden finanziellen Möglichkeiten Desinteresse an der Immobilie (bei außerhalb wohnenden Eigentümern oder Immobilienfonds) sowie Uneinigkeit (beispielsweise bei Erbengemeinschaften) Gründe für die Handlungsunfähigkeit oder -unwilligkeit von Eigentümern. In Bremerhaven würden daher überdurchschnittlich viele Immobilien zwangsversteigert. Die Stadt hat bereits vor zwei Jahren den Vorschlag unterbreitet, Kommunen bei Zwangsversteigerungen von Immobilien ein Vorkaufsrecht einzuräumen. Dieser Vorschlag wurde auf Bundesseite gutachterlich geprüft und für nicht durchführbar beurteilt. Neben anderen Bremerhavener Lösungswegen wie dem Einsatz des Stadtumbaurechts oder die Einsetzung eines gesetzlichen Vertreters von Amts wegen bei Handlungsunfähigkeit der Immobilieneigentümer zeigte Herr Friedrich auch Ansätze aus dem Ausland auf: In den Niederlanden und in Großbritannien sei es erlaubt, Immobilien zu besetzen, wenn diese länger als ein Jahr leer stünden. Den gesamten Vortrag von Herrn Friedrich finden Sie hier.

Stefan Geiss, Stadt Leipzig, referierte über Hindernisse und Lösungswege beim Stadtumbau am Beispiel zweier Gebiete in Leipzig. Stadtweit stehen in Leipzig etwa 40.000 Wohneinheiten (WE) leer. Vom Wohnungsüberhang besonders betroffen ist der Stadtteil Grünau: Die Einwohnerzahl hat sich seit 1989 von 84.000 auf 43.500 nahezu halbiert, mittlerweile wurden 6.000 WE abgerissen, die Leerstandsquote in Grünau beträgt dennoch rund 20%. Trotz der Tatsache, dass in Grünau professionelle Wohnungsunternehmen die Eigentümerstruktur dominieren, gestaltete sich die konsensuale Stadtumbau-Strategie schwierig. Gründe dafür waren z. B. unterschiedliche wirtschaftliche Interessen der Unternehmen, fehlende wirtschaftliche Anreize oder mangelndes Interesse der Versorger an der Umsetzung eines koordinierten und nachhaltigen Rückbaus. Aus der Sicht von Herrn Geiss reichten die rechtlichen Steuerungselemente des auf Konsens ausgerichteten Stadtumbau-Rechts nicht aus, um die Interessen der Stadt gegenüber den Eigentümern durchzusetzen. In Grünau wurde deshalb weitestgehend das Sanierungsrecht angewandt. Anders gestaltete sich das Vorgehen im gründerzeitlich geprägten Stadtteil Lindenau. Hier schob ein engagierter Stadtteilverein den Umbauprozess an. Es wurden zahlreiche Zwischennutzungen in den Baulücken umgesetzt, die im Rahmen von Workshops entwickelt worden waren. Da über die Maßnahmen Einigkeit bei den Akteuren bestand, reichte entsprechende Bauleitplanung als rechtliches Instrument aus. Den Vortrag von Herrn Geiss finden Sie hier.

Was tun, wenn Modernisierung, Abriss oder Eigentümerwechsel geboten?

Prof. Petra Lau von der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus (BTU), stellte in ihrem Beitrag einen Leitfaden zum Einsatz von Rechtsinstrumenten beim Umgang mit verwahrlosten Immobilien vor, den sie zusammen mit Prof. Dr. Rudolf Schäfer von der TU Berlin im Auftrag des BMVBS und des BBSR erarbeitet hat. Frau Lau nahm zunächst eine Einordnung von Begrifflichkeiten vor und erläuterte typische Fallkonstellationen bei der Verwahrlosung von Immobilien. Sie stellte heraus, dass Schwierigkeiten beim Einsatz der passenden rechtlichen Instrumente in diesen Fällen darin lägen, dass sich zum einen das Instrumentarium über verschiedene mögliche Rechtsbereiche erstreckt und dass zum anderen die Zuständigkeiten bei unterschiedlichen Stellen (z. B. bei Gemeinden, Bauaufsichts- bzw. Denkmalschutzbehörden oder der Polizei) lägen. Anschließend stellte Frau Lau eine Vielzahl hoheitlicher Instrumente, insbesondere aus dem Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, vor. Dabei machte sie deutlich, dass das Bauordnungsrecht mit sein Anordnungen in manchen Fällen „schärfer“ sei als der Einsatz städtebaulicher Gebote im Rahmen des Bauplanungsrechts. Über den Einsatz des Denkmalrechts könne mitunter wenig erreicht werden, da eventuelle Maßnahmen für den Eigentümer zumutbar sein müssten. Die Präsentationsfolien von Frau Lau mit der Auflistung sämtlicher hoheitlicher Möglichkeiten finden Sie hier. Der Leitfaden selbst wird in Kürze veröffentlicht.

Dr. Andrea Chlench von der Stadt Völklingen schilderte das Vorgehen der Stadt Völklingen beim Impulsprojekt "Modernisierung Jugendstilhäuser" im Rahmen des ExWoSt-Forschungsfeldes Stadtumbau West (2002 bis 2007). Vier im Stadtzentrum gelegene Altbauten mit wichtiger Funktion für das Stadtbild sollten modernisiert werden. Da keiner der Eigentümer willens oder in der Lage war, die Modernisierung selber durchzuführen, unterbreitete die Stadt allen vier Eigentümern ein Kaufangebot, das von drei Eigentümern angenommen wurde. Der vierte Eigentümer lehnte jedoch dieses sowie weitere Angebote ab und verweigerte auch darüber hinaus jede Mitarbeit, so dass die Stadt den Erlass eines Modernisierungs- und Instandsetzungsgebotes betrieb. Um hierbei zu ermitteln, welche Maßnahmen angeordnet werden müssen, nutzte die Stadt das so genannte Betretungsrecht nach § 209 BauGB zu einer Ortsbesichtigung. Aufgrund einer plötzlichen Erkrankung und des Versterbens des Eigentümers wurde ein Gebot letztlich jedoch nicht erlassen, da sich die Erben – auch angesichts des begonnenen Verfahrens – zum Verkauf des Hauses an die Stadt Völklingen bereit erklärten. Die Präsentation von Frau Chlench finden Sie hier, die Dokumentation aller Stadtumbau-Vorhaben, die in Völklingen als ExWoSt-Pilotstadt durchgeführt wurden, finden Sie hier.

 

Private Initiativen in der Stadtentwicklung: Unterstützung beim Stadtumbau?

Stefan Kreutz von der HafenCity Universität Hamburg (HCU), stellte in seinem Vortrag die so genannten "Business Improvement Districts (BID)" und "Housing Improvement Districts (HID)" vor. Mit der Novelle des BauGB 2007 wurde § 171f ergänzt, der es den Ländern erlaubt Regelungen zu treffen, mit Hilfe derer private Immobilien- oder Standortgemeinschaften in genau festgelegten Gebietskulissen Beiträge zur städtebaulichen Verbesserung von Stadtquartieren in funktionaler und gestalterischer Hinsicht leisten können bzw. sollen. Herr Kreutz ist wesentlich am Aufbau des Internetportals www.urban-improvement-districts.de beteiligt, das die Verabschiedung gesetzlicher Regelungen der Länder dokumentiert, die Vorbereitungs- und Umsetzungspraxis entsprechender Initiativen beobachtet und über internationale Beispiele informiert. Am Beispiel Hamburgs, das jeweils als erstes Land 2005 eine BID- und 2007 eine HID-Gesetzgebung verabschiedet hat, stellte Herr Kreutz Verfahrenswege und Beispiele vor. In Hamburg gibt es mittlerweile sechs BIDs und in der Großsiedlung Steilshoop wird die Einrichtung des ersten HID vorbereitet. Das Grundprinzip der in Hamburg als Innovationsbereiche bezeichneten BIDs und HIDs ist es, dass – bei entsprechender Zustimmung – alle Immobilieneigentümer in einem genau festgelegten Gebiet für eine begrenzte Zeit einen bestimmten Betrag an die Kommune entrichten müssen. Dieser Betrag fließt dann an die Initiative zurück, die damit zuvor festgelegte Maßnahmen zur Umsetzung bringen kann. Die Maßnahmen könnten z. B. Konzepterarbeitungen, gemeinsame Dienstleistungen oder bauliche Aktivitäten im Umfeld sein. Herr Kreutz machte deutlich, dass derartige Initiativen nicht mit ausschließlich handlungsunfähigen bzw. -willigen Eigentümern zustande kommen könnten, dass dieses Instrument niemanden zu Investitionen in private Bestände zwingen könne und dass entsprechende Maßnahmen stets als Ergänzung zu öffentlichen Maßnahmen dienen sollten. Die Präsentation von Herrn Kreutz finden Sie hier.

Iris Fryczewski vom Beratungsinstitut empirica in Bonn, befasste sich in ihrem Beitrag mit einem weiteren Instrument zur Unterstützung privater Initiativen im Stadtumbau: den Eigentümerstandortgemeinschaften (ESG). Derzeit betreut Frau Fryczewski das vom BMVBS und vom BBSR in Auftrag gegebene ExWoSt-Forschungsfeld "Eigentümerstandortgemeinschaften im Stadtumbau", in dessen Rahmen Modellvorhaben seit Anfang 2009 bei der Gründung solcher Gemeinschaften privater Immobilieneigentümer gefördert werden. Hintergrund für das Forschungsvorhaben ist die Erkenntnis, dass zwar mit professionellen Immobilienbesitzern wie Wohnungsunternehmen gute Erfolge im Stadtumbau erzielt werden, sich die Einbindung von privaten Kleineigentümern in Stadtumbau-Prozesse aber oft schwierig gestaltet. Betroffen sind davon insbesondere innenstadtnahe Quartiere mit kleinteiliger Eigentümerstruktur. Im Forschungsfeld erfolgen als erste Arbeitsschritte formelle Gründungen von ESGs sowie die Erarbeitung von Handlungskonzepten durch die Eigentümer. Ziel ist es, die einzelwirtschaftliche Betrachtungsweise von Immobilieneigentümern um eine Sicht auf die Quartiersrentabilität zu erweitern. Hinsichtlich der Gruppenfindungsprozesse berichtete Frau Fryczewski, dass dort die Erfolge am größten seien, wo bereits eine Gruppe von Eigentümern Eigeninitiative entwickelt habe. Allerdings sei nach den bisherigen Erfahrungen die Initiative für eine ESG in den meisten Fällen von kommunaler Seite ausgegangen. Frau Fryczewski plädiert daher für eine Kombination von Top-Down- und Bottom-Up-Ansätzen bei ESG-Gründungen. Die möglichen Maßnahmen, die eine ESG ergreifen könne, reichen von Wohnumfeldverbesserungen über die Initiierung kultureller Aktivitäten bis hin zum Aufbau von Netzwerkstrukturen und Beratungsangeboten für andere Eigentümer. Die Präsentation von Frau Fryczewski finden Sie hier. 

Kommentar und Auswertung

Prof. em. Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt von der Technischen Universität Berlin fasste am Schluss der Veranstaltung die Vorträge auswertend zusammen und griff dabei auch die Rückfragen des Publikums an die Referentinnen und Referenten auf.
Eingangs unterstrich Herr Schmidt-Eichstaedt die Vielfalt rechtlicher Instrumente, von denen einige (z. B. der Sozialplan nach § 180 BauGB) wenig zum Einsatz kämen. Er begrüßte die von den kommunalen Referenten vorgestellten Herangehensweisen (z. B. die Bestellung eines Kommunalen Vertreters in Bremerhaven) und die Hartnäckigkeit im Umgang mit unwilligen Eigentümern (wie z. B. in Völklingen).
Zur Abwägung des Einsatzes von Stadtumbau- oder Sanierungsrecht formulierte Herr Schmidt-Eichstädt seine Einschätzung, dass das Stadtumbau-Recht dort besonders geeignet sei, wo Stadtumbau-Bedarfe großflächig aufträten und mit kooperativen Eigentümern zu rechnen sei. Demgegenüber sollte dem Sanierungsrecht der Vorzug gegeben werden, wenn kleinere Areale mit Stadtumbau-Bedarfen und Sanierungszielen abgrenzbar seien und wenig kooperative Eigentümer zu erwarten seien.

Die vorgestellten Instrumente zur Unterstützung privater Initiativen seien in der Reichweite der Ausübung hoheitlichen Zwanges beschränkt. 
Als besondere Problematik wertet Herr Schmidt-Eichstaedt die Haushaltsnotlage vieler Kommunen, die ihnen vielfach ein Aufbringen des kommunalen Eigenanteils an der Städtebauförderung erschwert. Zur Lösung dieser Problemlage schlägt er folgende Ergänzungen vorhandener rechtlicher Instrumentarien vor: 

• die Zulassung der Ausgleichsabgabe nach § 154 BauGB auch dann, wenn keine Werterhöhung eintritt – als Kostenabgabe zur Deckung des kommunalen Anteils,
• die Zulassung der Freistellung der Kommunen vom Eigenanteil durch Kooperation mit einem privaten Investor und
• die Ergänzung des § 156a BauGB um das Recht für die Gemeinden, ihren Eigenanteil an den öffentlichen Fördermitteln vorrangig vor Bund und Land aus den auf das betreffende Gebiet bezogenen Ausgleichsbeträgen zu refinanzieren.

Die Folien von Herrn Schmidt-Eichstaedt finden Sie hier.