ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West

Konzepte im Stadtumbau
Stadt(teil)entwicklungskonzepte und städtebauliche Entwicklungskonzepte

Zusammenfassende Dokumentation der 4. Projektwerkstatt im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West am 11./12.11.04 in Saarbrücken-Burbach

Die Aufbereitung der Thematik erfolgte auf Grundlage eines im Vorfeld an die Städte versandten und durch die Forschungsagentur ausgewerteten Fragebogens. Weiteren Input lieferten zwei Vorträge aus den Pilotstädten Saarbrücken-Burbach und Salzgitter sowie ein Beitrag zu den konzeptionellen Arbeiten im Stadtumbau Ost. Im Rahmen einer Exkursion in den "Stahlarbeiterstadtteil" Saarbrücken-Burbach und anschließender Diskussion mit Akteuren aus dem Stadtteil konnten weitere wertvolle Anregungen für die Arbeit in Gruppen gewonnen werden. Leitthema der Gruppenarbeit war die Fragestellung "Welche besonderen Anforderungen an Stadt(teil)entwicklungskonzepte stellt der Stadtumbau?".

Stadt(teil)entwicklungskonzepte in den Pilotstädten im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West
Einleitend gab Martin Karsten von der Forschungsagentur Stadtumbau West einen Überblick zu den bereits fertig gestellten oder im Entwurf vorliegenden Stadt(teil)entwicklungskonzepten in den Pilotstädten von Stadtumbau West. Er verdeutlichte beispielhaft die gewählten Raumbezüge, das Vorgehen bei der Erarbeitung der Konzepte, die inhaltlichen Aspekte und Besonderheiten sowie die Annahmen, die den Analysen zugrunde gelegt wurden. Weiterhin resümierte er u.a. den bisherigen Arbeitsstand, in dem er auch auf die Verknüpfung mit anderen Fachplanungen sowie die Umsetzungsverfahren in den Städten einging. Die Präsentation der Forschungsagentur finden Sie hier.

Das Stadtteilentwicklungs- und Handlungskonzept Saarbrücken-Burbach
Arno Deubel, zuständig für das Stadtumbau-Vorhaben bei der Stadt Saarbrücken und Christoph Vogt, Stadtumbau-Projektleiter bei der beratenden GIU mbH stellten gemeinsam das Stadtteilentwicklungs- und Handlungskonzept Saarbrücken-Burbach vor. Sie wiesen darauf hin, dass im ehemals stark industriell geprägten Stadtteil Burbach erfolgreich neue Wirtschaftsstandorte auf früheren Industriebrachen mit Arbeitsplätzen für ca. 4000 Menschen entwickelt werden konnten, der Stadtteil aber von dieser Entwicklung bislang nicht profitiert. Ziel sei es daher, den Stadtteil aufzuwerten, indem insbesondere die Unternehmen auf den neuen Standorten und deren Mitarbeiter als Potenzial für Impulse erschlossen werden. Inhaltliche Schwerpunkte des Konzeptes bilden dabei die vier Handlungsfelder Ortskernentwicklung, Wohnen, lokaler Arbeitsmarkt und Bildung. Neben den eingesetzten Methoden präsentierten die Referenten den Planungsstand, Ergebnisse eines Planerworkshops sowie die vorgesehenen Impulsprojekte im Stadtumbau-Vorhaben. Die Präsentation der Stadt Saarbrücken und der GIU mbH finden Sie hier. Nähere Ausführungen zum Stadtumbau-Vorhaben Saarbrücken-Burbach sowie die Ergebnisse einer Diskussion mit Akteuren vor Ort über diese Ansätze finden Sie hier dokumentiert.

Das integrierte Stadtentwicklungs- und Handlungskonzept der Stadt Salzgitter
Dr. Manfred Richter, Vertreter der Stadt Salzgitter und Mathias Granitzki von der GOS mbH, eines von drei zur Erarbeitung des Konzeptes beauftragten Planungsbüros, stellten das integrierte Stadtentwicklungs- und Handlungskonzept der Stadt Salzgitter vor. Die besondere Funktion des Stadtentwicklungs- und Handlungskonzeptes liege u.a. darin, eine Grundlage für die Anpassung der Stadtentwicklung an die geänderten Rahmenbedingungen sowie für die Neuordnung des Wohnungsmarktes zu schaffen. Neben dem inhaltlichen Aufbau wurden weiterhin die Herangehensweise, die sich v.a. durch die Berücksichtigung der kommunalen Finanzsituation und Ausweisung von Investitionsvorranggebieten auszeichnet, die Annahmen zur wirtschaftlichen, demographischen und sozialen Entwicklung sowie das Umsetzungsverfahren erläutert. Die Präsentation aus der Stadt Salzgitter finden Sie hier.

Konzepte im Stadtumbau Ost-Programm
Dr. Marta Döhler-Behzadi vom Büro für urbane Projekte in Leipzig reflektierte die Ergebnisse aus der Auswertung der 259 Konzepte aus dem Stadtumbau Ost Bundeswettbewerb. Neben den Rahmenbedingungen und dem daraus resultierenden Problemdruck in Ostdeutschland präsentierte Frau Dr. Döhler-Bezahdi unterschiedliche stadtstrukturelle und städtebauliche Analysewege ausgewählter Städte. Weiterhin wurden beispielhaft Szenarien, Leitbilder und Strategien mit vielfältigen Variationen von Maßnahmen und Maßnahmegebieten vorgestellt, die sich sowohl auf Innenstädte als auch auf Plattenbausiedlungen beziehen. Hauptaussagen des Referates von Frau Dr. Döhler-Behzadi können ihrem Artikel in der Dokumentation zum Kongress "Zwei Jahre Stadtumbau Ost" am 27.11.03 entnommen werden. Die Dokumentation finden Sie hier.

Auswertung der Gruppenarbeit

"Welche besonderen Anforderungen an Konzepte stellt der Stadtumbau?"

In zwei Arbeitsgruppen zu o.g. Fragestellung wurde am Ende der Projektwerkstatt herausgearbeitet, dass der wirtschaftliche und demographische Wandel sowie die zunehmend eingeschränkte Finanzausstattung der Kommunen neue Anforderungen an den Inhalt von Konzepten im Stadtumbau stellen. Wichtige Aspekte dieser Diskussion werden im Folgenden dokumentiert.

Inhaltliche Anforderungen
Nach den Erfahrungen vieler Pilotstädte sei eine gesamtstädtische Betrachtung im Rahmen der Bestandsaufnahme notwendig, um auf dieser Basis eine systematische Herleitung von Schwerpunkträumen des Stadtumbaus vorzunehmen. Dies erleichtere nicht nur das konzeptionelle Vorgehen und die Formulierung und Einordnung von Maßnahmen, sondern gebe den direkt oder indirekt betroffenen Akteuren innerhalb der Stadt notwendige Orientierung. Die Erfahrung zeige, dass begrenzte personelle und finanzielle Ressourcen bei kommunalen und privaten Akteuren eine solche Konzentration auf Schwerpunkträume erforderlich mache und gehe in der Regel einher mit dem Eingeständnis, Räume ohne hohe Problemkonzentration aus der vertieften Betrachtung entlassen zu müssen.

In den Pilotstädten des ExWoSt-Forschungsfeldes Stadtumbau West können - so wird anhand der Ausführungen von Vertretern der Städte deutlich - zwei Verfahrenswege bei der notwendigen Integration teilräumlicher Schwerpunksetzungen in gesamtstädtische Konzeptionen unterschieden werden:
Verfahrensweg 1: Gesamtstädtisches Stadtumbau-Konzept arbeitet Schwerpunkträume heraus
Pilotstädte, die zu Beginn ihrer Stadtumbauüberlegungen noch nicht über ausformulierte Strategien für Schwerpunkträume verfügten, haben aus einer integrierten gesamtstädtischen Betrachtung Schwerpunkträume für den Stadtumbau herausgearbeitet. Für diesen Verfahrensansatz stehen beispielsweise die Stadt Salzgitter mit ihrem Integrierten Stadtentwicklungs- und Handlungskonzept und die Stadt Selb mit dem Integrierten Stadtentwicklungskonzept.

Verfahrensweg 2: Auf vorliegende teilräumliche Stadtumbau-Konzepte folgen gesamtstädtische Konzepte
In einem Teil der Pilotstädte waren ursprünglich teilräumliche Fragestellungen Ausgangspunkt der Stadtumbau-Vorhaben. Häufig hat die vertiefte Auseinandersetzung mit der teilräumlichen Problemstellung die Notwendigkeit sektoraler oder integrierter gesamtstädtischer Konzepte verdeutlicht und zur Bearbeitung von Konzeptionen auf der Ebene der Gesamtstadt geführt. Beispiele dafür sind die Städte Gelsenkirchen und Lübeck, in denen zusätzlich zu den teilräumlichen Konzepten für einen Stadtteil bzw. die Innenstadt Wohnungsmarktkonzeptionen für die Gesamtstadt erarbeitet wurden bzw. werden. Für diesen Verfahrensweg stehen aber auch die Städte Oer-Erkenschwick und Pirmasens, in denen der teilräumlichen Schwerpunktsetzung auf ein Wohnquartier bzw. die Innenstadt die Erarbeitung einer integrierten gesamtstädtischen Stadtumbau-Konzeption folgt.

Von einigen Pilotstadtvertretern wird hervorgehoben, dass die gesamtstädtische Konzeption wiederum einer Einordnung in die regionale Entwicklung bedarf. Auf analytischer Ebene würde diesem Anspruch teilweise entsprochen, indem z.B. die Einwohnerentwicklung, das Wanderungsverhalten oder auch die Entwicklung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt in der Region die Basis für die städtische Konzeption darstellen. Bestandsaufnahmen wie beispielsweise Wohnungsmarktanalysen, die schon bei der Analyse Abstimmungen mit Nachbarkommunen erforderten, würden bislang allerdings selten vorgenommen. Insofern stellten die fünf Pilotkommunen des Zweckverbandes Schwalm-Eder-West im ExWoSt-Forschungsfeld Vorreiter dar, weil sie nicht nur die Bestandsaufnahmen gemeinsam erstellen lassen, sondern auch darauf aufbauend die inhaltlichen Schwerpunksetzungen des Konzeptes und die Impulsprojekte interkommunal abstimmen.

Es besteht Einigkeit darüber, dass neben den "klassischen" städtebaulichen Aspekten insbesondere wohnungswirtschaftliche Themenstellungen im Rahmen von Konzepten im Stadtumbau sehr viel stärker berücksichtigt werden müssen. Diese Einschätzung erfolgt vor dem Hintergrund, dass angesichts zunehmender Wohnungsleerstände und veränderter Wohnwünsche Anpassungsstrategien für die Wohnungsbestände mit Wohnungsunternehmen und Einzeleigentümern abzustimmen sind.

In Zeiten zunehmend begrenzter finanzieller Handlungsspielräume der Kommunen sei zudem ein Schwerpunkt auf die Finanzplanung zu legen. Gute Erfahrungen mit der Bestimmung des finanziellen Handlungsspielraums der Kommune sowie einer konkreten Finanzplanung der "machbaren" Maßnahmen über einen festgelegten Zeitraum habe die Stadt Salzgitter gemacht. Weitere Inhalte, denen im Rahmen von Stadt(teil)entwicklungskonzepten verstärkte Bedeutung zukomme, seien die Betrachtung ökonomischer Fragestellungen von Wohnimmobilieneigentümern, der Infrastrukturauslastung und Freiraumplanung wie auch der Auseinandersetzung mit sozialen Themenstellungen.

Verlust an und Alterung der Bevölkerung bestimmen die Entwicklung der Pilotstädte entscheidend mit. Diese derzeit zu beobachtenden demographischen Veränderungsprozesse werden hinsichtlich ihrer sich verstärkenden Langzeitwirkung noch zu oft unterschätzt. Daher sollten den Stadtumbau-Konzepten nach Ansicht der Pilotstadtvertreter langfristige Abschätzungen demographischer Prozesse - möglichst in unterschiedlichen Annahmevarianten - zugrunde gelegt werden.

Weiterhin sollten Konzepte im Stadtumbau in besonderer Weise flexibel und fortschreibbar sein. Sich kontinuierlich zu vergewissern, ob die den Stadtumbau-Konzepten zugrunde liegenden Annahmen noch zuträfen sei in einem prognoseunsicheren Umfeld ebenso wichtig wie die Überprüfung, ob und wie vermutete Maßnahmewirkungen erzielt werden, berichten Vertreter der Pilotstädte. Flexibilität und Fortschreibbarkeit der Konzepte sei zusätzlich wichtig, weil bei der Umsetzung der Mehrzahl der Stadtumbau-Konzepte private Investoren eine bedeutende Rolle spielen. In dem Fall, dass die Zusammenarbeit mit einem oder mehreren privaten Akteure nicht gelinge, müsse das Konzept flexible Verfahren der Fortschreibbarkeit zulassen.

Grundlage für die Fortschreibung könne ein Monitoring-Instrument für den Stadtumbau sein. Darunter wird ein datengestütztes Beobachtungsinstrument für Stadtentwicklungsprozesse verstanden, das zur Entscheidungsvorbereitung von Stadtentwicklungsplanungen dient. Ein solches Instrument solle die Ziele verfolgen, aktuelle Veränderungen zu analysieren, Wirkungen des Stadtumbau-Programms und einzelner Projekte zu überprüfen und die systematische Fortschreibung der Stadtumbau-Konzepte zu unterstützen. Bislang wird in keiner der Pilotstädte im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West mit einem Monitoring-System gearbeitet, mit großem Interesse werden aber die Arbeiten an einem Monitoring-Konzept im Kontext von Stadtumbau Ost verfolgt.

Methodische Anforderungen
Es wird herausgearbeitet, dass der Bedeutungsgewinn einiger inhaltlicher Aspekte in den Stadtumbau-Konzepten auch den Einsatz neuer oder veränderter Methoden und Instrumente zur Folge hat.

So kämen nach Ansicht der Pilotstadtvertreter modifizierte und neue Methoden zur Einschätzung des Wohnungsmarktes zum Einsatz. Als neue Methodik wird dabei die Untersuchung von Wohnungsleerständen auf der Basis von Stromzähleranalysen genannt, die eine vergleichsweise kleinräumige Aussage über den Handlungsbedarf auf dem Wohnungsmarkt liefern könne. Uneinigkeit besteht darin, inwieweit für Stadtumbau-Konzepte kleinräumigere Datenanalysen vorgenommen werden müssten. Während Leerstandsanalysen bis auf Blockebene generell für sinnvoll erachtet werden, gehen die Meinungen hinsichtlich der Notwendigkeit blockscharfer Sozialdatenanalysen auseinander. Um "Datenfriedhöfe" zu vermeiden wird gefordert, dass jeder Datenanalyse eine genaue Kosten-Nutzen-Abschätzung zugrunde liegen sollte.

Im Bereich von Prognose-Methoden stellen die Teilnehmer fest, dass hier keine neuen Werkzeuge zur Anwendung kommen. Sehr wohl müssten aber neue Annahmen getroffen und verstärkt räumliche Szenarien zur Veranschaulichung von Prognoseergebnissen eingesetzt werden, um Konsequenzen potenzieller Maßnahmenbündel für die Stadt, einen Stadtteil oder ein Wohnquartier zu veranschaulichen. Derartige räumliche Szenarien seien beispielsweise bei der Erarbeitung des integrierten Stadtentwicklungskonzeptes in Selb und des Stadtteilentwicklungs- und Handlungskonzepts für den Stadtteil Lübeck-Buntekuh erfolgreich eingesetzt worden.

Erarbeitungsverfahren und Beteiligung
Die Vertreter der Pilotstädte zeigen sich einig in der Einschätzung, dass im Vorfeld der Erarbeitung von Stadtumbau-Konzepten der Frage besondere Aufmerksamkeit zu schenken sei, welche Akteure zu welchem Zeitpunkt beteiligt werden sollen. Dabei gelte es ein Verfahren zu konzipieren, bei dem das Zusammenspiel von Verwaltung und Politik, die Einbindung der Bürger und die Integration wichtiger Wirtschaftsakteure den lokalen Bedingungen bestmöglich angepasst sei. Ein Vergleich der Erarbeitungsverfahren der Pilotstädte legt hinsichtlich der Beteiligung privater Akteure die Unterscheidung in drei unterschiedliche Typen nahe:

Verwaltungsinternes Erarbeitungsverfahren:
In der Stadt Essen wurde ein Verfahren gewählt, bei dem ein externer Moderator im Rahmen eines auf ein Jahr angelegten Prozesses die Erarbeitung eines Stadtumbau-Konzeptes zwischen den Geschäftsbereichen der Großstadtverwaltung koordiniert. Ein Vorschlag zur Beteiligung Privater am weiteren Verfahren soll eines der Produkte dieses verwaltungsinternen Erarbeitungsverfahrens darstellen.

Erarbeitung in Kooperation mit der Wohnungswirtschaft:
Die Stadt Bremerhaven konzentriert Analysen und Konzepte auf das Handlungsfeld Wohnen. Die Erarbeitung der Wohnungsmarktanalyse durch einen externen Dienstleister wurde begleitet durch eine Lenkungsgruppe, in der neben der Kommune und den Versorgungswerken die großen Unternehmen der Wohnungswirtschaft Bremerhavens vertreten waren. Ähnlichkeiten weist der Verfahrensweg in Lübeck auf, bei dem in der Lenkungsgruppe zur Steuerung des Stadtteilentwicklungs- und Handlungskonzepts für den Stadtteil Buntekuh neben kommunalen und Landesvertretern ein Vertreter der städtischen Wohnungsbaugesellschaft mitwirkt. In beiden Fällen erfolgt die Beteiligung der Politik und der allgemeinen Öffentlichkeit erst auf der Basis eines in der jeweiligen Lenkungsgruppe abgestimmten Konzeptes.

Erarbeitungsverfahren mit öffentlicher Beteiligung:
In mehreren Pilotstädten werden die Konzepte im Stadtumbau unter Beteiligung der Öffentlichkeit erarbeitet. Der Umfang der Beteiligung reicht von regelmäßigen allgemeinen oder akteursspezifischen Informationsveranstaltungen über Zukunftswerkstätten bis zu Dialogverfahren, bei der die Erarbeitung von Konzeptbausteinen unter fachlicher Moderation offener themenbezogener Arbeitsgruppen erfolgt. Bei den Verfahrensansätzen mit starker Beteiligung privater Akteure habe sich das Angebot konkreter Ansprechpartner vor Ort als motivationsfördernd herausgestellt, so einzelne Pilotstadtvertreter.

Zusammenfassend wird festgestellt, dass die Erarbeitungsverfahren den örtlichen Rahmenbedingungen angepasst sein müssten. Für generalisierende Aussagen, welche Erarbeitungsverfahren unter welchen örtlichen Bedingungen in Frage kämen, sei es derzeit noch zu früh, da in einem Großteil der Pilotstädte die Erarbeitungsverfahren noch nicht abgeschlossen seien.

Funktion von Konzepten im Stadtumbau
Grundsätzlich wird den Entwicklungskonzepten von den Pilotstädten eine wichtige Orientierungsfunktion in Stadtumbau-Prozessen beigemessen, die z.B. durch die Formulierung von Kernzielen und einer räumlichen Prioritätensetzung ermöglicht würde. Am Beispiel der Pilotstädte Salzgitter und Selb konnte herausgearbeitet werden, wie die Erarbeitung stadtweiter Konzepte nicht nur die Problemwahrnehmung für Stadtumbau-Bedarfe schärfen, sondern auch verbindliche politische Aussagen für die weitere Stadtentwicklung befördern kann.

Eine weitere wichtige Funktion von Konzepten sei die Herstellung einer politischen Verbindlichkeit für den Stadtumbau. Eine politische Beschlussfassung über die Konzepte würde daher nach Aussagen der Teilnehmer in allen Pilotstädten angestrebt. Differenziert bewertet würde dabei allerdings die Frage, welchen Charakter der Beschlussvorschlag aufweisen sollte: möglichst offen formuliert, um Flexibilität zu sichern und die Politik nicht in Detailfragen zu verstricken oder möglichst konkret ausgearbeitete Maßnahmevorschläge, um die gewählte Vorgehensweise auch politisch abzusichern.

Unklar erscheint derzeit noch, welche Bedeutung räumliche Leitbilder beim Stadtumbau westdeutscher Kommunen einnehmen werden. In den bislang vorliegenden Stadtentwicklungskonzepten der Pilotstädte lassen sich Elemente der räumlicher Leitbilder "Europäische Stadt - Priorität Innenstadt", "Gegliederte Stadt - Stadtkern und Siedlungen" und "Grünschneisen - Grünzüge" erkennen, die bei den Stadtumbau-Konzepten im Stadtumbau Ost eine wichtige Orientierungsfunktion übernehmen.

Umsetzungsverfahren
Die Definition von Schwerpunkträumen des Stadtumbaus und eine Konkretisierung von Strategien und Maßnahmen in diesen Teilräumen sei nach Ansicht der Pilotstadtvertreter Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung. Dabei komme den Pilotstädten zugute, dass sie zu Beginn ihrer Stadtumbau-Vorhaben konkrete Impulsprojekte festgelegt hätten, deren bauliche Umsetzung den Stadtumbau vor Ort veranschauliche und sich so motivationsfördernd auswirke. Als bedeutsam stelle sich heraus, Finanzierungs- und Zeitpläne der Umsetzung schon im Konzept zu berücksichtigen. Nur so könne Planungssicherheit bei den privaten Akteuren erzielt werden, die als Partner des Stadtumbaus benötigt würden.

Es könne sich als sinnvoll erweisen für die Umsetzung des Stadtumbau-Konzeptes eine andere Organisationsstruktur zu wählen als die, in der das Konzept erarbeitet wurde. Wichtig sei für einen Erfolg versprechenden Umsetzungsprozess, die Verwaltungsspitze, die Politik und wichtige private Akteure einzubinden. In den Pilotstädten erfolge diese Einbindung auf gesamtstädtischer oder Stadtteilebene meist über informelle Lenkungsgruppen; beispielgebend wurde der Stadtumbau-Beirat in Gelsenkirchen genannt, dessen Berufung durch den Stadtrat derzeit vorbereitet wird und der neben Vertretern aus Verwaltung und Politik auch die Gruppen der lokalen Wohnungswirtschaft, des Einzelhandels und externer Experten integriert. Auf der Ebene konkreter Maßnahmen bewähre sich die Gründung von ämterübergreifenden Projektgruppen, wie sie in Pirmasens praktiziert wird.

Oldenburg, 06.12.04
Katja Baumann
Martin Karsten
Antje Rohlfs
Christina Stellfeldt-Koch